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取保候审审批决定程序实证研究

时间:2017-07-24 14:17

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内容提要: 取保候审的审批程序既可因犯罪嫌疑人的申请,也可以因侦查人员的决定而启动。实践中,从过程看,无论是基于哪一方的提出而启动,取保候审的审批决定过程都同样的表现为公安机关的内部行政控制;从结果看,犯罪嫌疑人一方提出取保候审的申请得到公安机关批准的情形很少,而由侦查人员决定提出的取保候审申请则大部分都得到了公安机关的批准。一样的审批过程,不一样的决定后果,充分地表明了取保候审的权力保障导向,而不是权利保障的性质。


  一、问题、材料与方法


  根据《刑事诉讼法》第50条规定,人民法院、人民检察院、公安机关根据案件情况对被告人、犯罪嫌疑人可以拘传、取保候审(下文简称为“取保”)或者监视居住。虽然取保与拘传、监视居住及拘留、逮捕均同被规定为刑事诉讼强制措施,但是,与其他强制措施不同的是,无论在刑事诉讼法学的理论上,还是在普通人的观念中都认为取保在某种程度上是具有保障犯罪嫌疑人权利的价值,尽管实践中,这种价值的实现程度或许并不乐观。如果从程序的角度看,取保之外的其他强制措施的采取都是国家公安司法机关单方面的依职权启动,即这些强制措施的采取完全由公安机关、人民检察院或人民法院依职权决定或批准,而无需犯罪嫌疑人、被告人一方主动提出(当然,也没有任何一个理性的犯罪嫌疑人、被告人会愿意提出被拘留或逮捕的要求)。而取保则不同,虽然在刑事诉讼法上的性质是一种强制措施,但正如前文提到的,其所具有的“权利保障”价值可能,因此,取保的适用在程序上则存在两种情形,第一种情形笔者将之概括为“权利申请型”,被羁押后的,或面临羁押可能的犯罪嫌疑人、被告人主动向公安机关、检察院、人民法院提出申请,由公安机关、人民检察院、人民法院做出是否同意的决定;第二种情形笔者将之概括为“权力决定型”,因为,取保既然是一种强制措施,公安机关、人民检察院、人民法院当然可以依职权决定,而无需犯罪嫌疑人、被告人的申请。


  既然取保候审的审批程序既可以因犯罪嫌疑人一方的申请而启动,也可以由办案人员依职权决定启动,那么,在程序启动之后,公安机关的审批过程,审批结果是否会因启动申请的不同而存在差异?如果存在差异,那么,这种差异所蕴含的价值追求又是什么?基于这样的疑问,我们对S省C市J区、Y市Y区、N市N县(下文简称为“三区县”)公安局2003-2005年度侦查程序中所采取的强制措施情况进行了调研,试图通过调研来回答这一设问。C市J区位于省会所在城市的经济发达区域,Y市Y区则是一个经济中等发达城市的城区,N县则是典型的经济不发达的小型县城,因此在调研的区域方面具有一定的代表性。在调研中,我们对三区县公安局在侦查程序中采取强制措施,包括取保措施的适用情况进行了统计,以之作为本文定量分析的根据,并对相关的侦查人员、法制部门的审核人员、公安局分管相关业务的负责人员进行了访谈,调取了三区县采取相关强制措施的法律文书样本,作为本文定性分析的样本,对取保程序的运作进行较为全面的实证研究。


  二、一样的过程


  (一)如何审批


  对于取保的审批过程,由于无法通过数据统计的方式进行量化研究,因此,对审批过程的实证研究只能通过定性分析来加以考察,在调研中我们发现,无论是犯罪嫌疑人一方提出的“权利申请型”,还是由办案单位主动采取的“权力决定型”而启动的取保审批,二者最终都转化为一种公安机关内部审批程序。大体而言,取保审批的过程是这样的(参见图1):


  图1:取保审批过程


  需要说明的是,无论是“权利申请型”,还是“权力决定型”,取保的审批都表现出图1所示的基本流程。在“权力决定型”启动的取保审批模式下,侦查人员通常都会事先口头向相关领导汇报案件情况,表示需要对犯罪嫌疑人进行取保的意思,如果相关领导认可了侦查人员的口头建议,侦查人员则会通知犯罪嫌疑人或其家属,要求其向公安局提出取保申请,从而启动取保审批程序。尽管对于大部分的犯罪嫌疑人,特别是已经被羁押的犯罪嫌疑人来说,能够通过取保而重获自由确实是“意外的惊喜”,但是,在“权力决定型”的启动模式下,实践中还是存在着当公安机关决定对犯罪嫌疑人取保时,却由于犯罪嫌疑人不能提供保证人,或交纳保证金而无法成就取保条件的情形,调研中,三区县公安局的相关侦查人员也向我们表示过这方面的担心,出于这样的考虑,侦查人员通常要求犯罪嫌疑人提出申请,然后再进行公安机关内部的审批程序,从而使“权力决定型”的启动模式看起来又转化为一种“权利申请型”的模式。


  在取保审批方面,层级较多,权力控制体系相当复杂。三个调研地区的审批程序既有相似之处,也有明显差异。概括起来,根据审批的层级多少可以区分为四级审批与六级审批,其中,四级审批是一般情形,六级审批只适用于已被逮捕的犯罪嫌疑人。四级审批的流程中图1所示,具体而言,首先由侦查人员填写《呈请取保候审报告书》,载明取保的理由和法律依据;在办案单位领导签署同意意见后,将《呈请取保候审报告书》连同案卷材料移送法制科审查;法制科承办人员对报告和证据进行审查后提出同意或不同意意见,然后将材料转交公安局领导进行审查;如果局领导同意取保,则由法制部门开出《取保候审决定书》,交由侦查人员执行或通知犯罪嫌疑人一方。六级审批是J区分局所在的C市公安机关特有的程序 [2]适用于犯罪嫌疑人已被逮捕的情形。相比四级审批,该程序增加了“市局法制处承办人员”和“市局领导”审查决定环节。这一程序在C市公安局2002年年底出台的《C市公安局刑事强制措施工作规范(试行)》中有明文规定,其目的是限制逮捕后取保的情形,提高追诉率。①


  在N县公安局,取保一般由法制科审核人员在审查对犯罪嫌疑人拘留、提请批准逮捕时提出,其审查标准等同于拘留、逮捕的证明标准,也就说,在案件证据达不到批准拘留或逮捕条件时,法制部门的审核人员会要求侦查办案单位将对犯罪嫌疑人采取的强制措施变更为取保,换句话说,法制部门的审核人员此时会建议侦查人员将《呈请拘留报告》,或《提请批准逮捕书》变更为《呈请取保候审报告书》,然后再签署同意取保的意见。在J区公安局,侦查人员提出《呈请取保候审报告书》时还应全面移送包括受案、立案、询问证人被害人、讯问犯罪嫌疑人笔录、鉴定结论在内的所有证据材料,由法制科值班人员进行书面审查。在N县、J区公安局,法制科的审查是全案审查,耗时较多,其最终决定一般能左右公安机关负责人的意见。Y区公安局的情形比较特殊。承办人员对办案单位领导已签署了同意取保意见的,采用备案审查的方式,一般不再对全案材料进行仔细审查,他们给出的解释是,这样做是因为法制部门办案人员太少。


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